Ползучий и беззвучный враг

Именно так в народе называют пожары, подразумевая внезапность стихии, нанесшей в нынешнем году огромный урон лесам Костанайской области.

Лесной пожар в начальной стадии действительно ползуч и малозаметен, но когда набирает силу и превращается в верховой, то переламывает в огненных жерновах все вокруг, мчится, сопровождая свой бег страшным гулом и трес­ком, раскидывая на огромные расстоя­ния горящие сучья и шишки. И спасения от него нет.

Пожар, бушевавший в начале сентября этого года в лесах Костанайской области, охватил территории двух (Басаманского и Семиозерского) лесных учреждений и нанес огромный ущерб экономике, экологии и биоразнообразию региона. Пострадали несколько поселков, известных мне со студенческих лет. Сгорели дома многих местных жителей.

Не обошлось и без ­человеческих жертв. Пожилой человек, прикованный к коляске, не смог спас­тись из огня. Пожаром также уничтожено 43 тыс. га лесных площадей, относящихся к ценным равнинным хвойно-лиственным лесам страны.

Сейчас Правительство Казах­стана предпринимает необходимые меры, чтобы снизить вероятность таких пожаров в будущем. На днях появилось заключение первой комиссии, оперативно соз­данной профильным комитетом Министерства экологии, геологии и природных ресурсов (МЭГПР РК). Однако отнести его к разряду документов, содержащих серьезные выводы, никак нельзя, поскольку в нем дана только хронология обнаружения пожара, мобилизации сил и средств на тушение по часам и дням. Лишь вскользь упоминаются некая лесозаготовительная бригада как возможный источник огня и недостаток техники для борьбы с пожарами в некоторых лесничествах.

Не скроем, что от этой комиссии мы изначально не ожидали весомых выводов и предложений, так как она сформирована самим Комитетом МЭГПР РК из числа работников территориальных инс­пекций и ряда областных управлений, тесно связанных между собой по службе.

Говорят, что в Костанайскую область направлена вторая комиссия, итоги работы которой будут известны несколько поз­же. В любом случае причина пожара не вызывает сомнений. Его природное происхождение исключено. Это подтверждено в специальном сообщении министра по чрезвычайным ситуа­циям РК Юрия Ильина.

Мы проезжали мимо тех мест в Тургай для участия в торжествах, посвященных 150-летнему юбилею Ахмета Байтурсынова. Дни стояли ясные. Было жарко и ветрено. Но такие погодные явления не являются чем-то необычным. Следовательно, безальтернативным становится антропогенный фактор, который так или иначе связан с уровнем организации не только лесоохранных работ, но и всего лесного хозяйства. Поэтому для пользы общему делу хотел бы поделиться своими сооб­ражениями о глубинных причинах происходящего.

Многолетний анализ истории развития лесного хозяйства свидетельствует о необузданном росте лесных пожаров в двух случаях: когда в стране происходят крупные потрясения и когда резко снижается внимание к лесам и лесоуправлению со стороны влас­тей. Так было после Октябрьской революции, в годы Второй мировой войны, в период перехода к рыночным отношениям. Но это вовсе не говорит о том, что отрасль не имела светлых полос в истории своего развития.

В Царской России, к примеру, лесное хозяйство в числе первых оформилось в отдельную отрасль, как только леса признали в ка­честве казенного (государственного) имущества. Действующая тогда система лесоуправления была полувоенной и функционировала достаточно устойчиво.

Лесничим выделялись служебные наделы, которые состояли из пахотных земель, сенокосов и выгона-пастбища. Каждому из них, кроме жалования, квартирных и платы за звание, ежегодно отчис­лялось за усердное выполнение своих обязанностей 5% дохода, полученного от лесничества, которым человек руководил.

Советская власть, объявившая леса всенародной собственнос­тью, в первые годы не стала ломать действующую структуру лесо­управления. Но несколько позже лесничества были преобразованы в лесхозы и леспромхозы.

Поиск разных форм управления, занявший в общей сложности два цикла почти по 30 лет (1917–1945 и 1947–1978 годы), в конечном счете привели к единому управлению государственным лесным фондом. В 1946-м Министерству лесного хозяйства были переданы все леса республики, за исключением заповедников. Лесное хозяйство было обособлено от сельского и окончательно оформилось как самостоятельная отрасль.

Образование этого министерства открыло большие перспективы для ускоренного развития лесного хозяйства и таких его направлений, как охрана, лесовосстановление и лесоразведение, защита от болезней и вредителей. Дало возможность для самостоятельного решения проблем планирования, финансирования и материально-технического снабжения отрасли отдельной строкой, для выработки единой научно-технической политики.

Наиболее острые проблемы лес­ного хозяйства регулярно рассмат­ривались на уровне Правительства КазССР. Реализация принятых решений строго кон­тролировалась как ответственными за исполнение, так и всеми заинтересованными ведомствами.

Молодые люди, обучавшиеся в вузах на специалистов лесных производств, получали повышенные стипендии, а работникам лесного хозяйства, кроме действовавших до революции льгот, устанавливались доплата за выслугу, за каждые 5 лет и дополнительный отпуск за каждые 3 года.

Основные принципы работы, выработанные министерством, удалось сохранять до 1992-го, когда начались экономические реформы, нацеленные на рыночные отношения.

Особо в то время пострадало лесное хозяйство, деятельность которого всецело опиралась на бюджетное финансирование. В условиях реального ослабления господдержки лесные ресурсы превратились в источник легких доходов для частных лиц. В крайне лесодефицитной республике опас­ное развитие получили поджог лесов, незаконная рубка и вывоз древесных материалов за рубеж.

Только в Прииртышье в результате оголилась одна треть ленточных боров. Были разрушены большинство лесных питомников и лесосменное дело. Более чем в 10 раз сократились объемы лесокультурных работ. Сегодняшние их ежегодные показатели еще очень далеки от объемов советских времен. Единственным успехом за последние 25 лет можно считать создание зеленой зоны вокруг Астаны. Но ее общая площадь ненамного превышает годовые объемы посадок леса по стране, достигнутые в 1975 или 1979 годах.

Были отменены все льготы, установленные не только для обучающейся молодежи, но и для специалистов лесной отрасли. Их заработная плата стала самой низкой среди работников других сфер. Выпускники лесного факультета до сих пор не охвачены программой «С дипломом – в село!».

В целом на усиление негативных явлений в лесном хозяйстве повлияла не очень удачная система управления. Например, при переходе к рыночным отношениям центральные органы в стране формировались на основе советского способа создания Госкомитета СССР по агропромышленному комплексу (1984 г.), который из-за очевидных недостатков был вскоре упразднен (1989 г.).

Суть состояла в объединении всех отраслей, имеющих отношение к сельскому хозяйству, в одном ведомстве в целях повышения эффективности на основе комплексного решения проблем АПК. Но на деле данный комитет стал очень громоздкой структурой, значительно сдерживающей поступательное развитие.

Несмотря на это, почти весь блок отраслей, не относящихся к силовым ведомствам страны, управлялся и продолжает управляться по тому же принципу. Хотя во всем мире классические минис­терства управляют одной, от силы двумя родственными отраслями экономики и несут полную ответственность за их самостоятельное и специализированное развитие.

Если в годы кризиса создание таких ведомств оправдывалось экономией средств республиканского бюджета, то этот аргумент сейчас совершенно не работает по следующим причинам. Никто не отменял эффективность специализации отдельных производств и услуг. Никем не подсчитывались убытки и упущенные выгоды от отсутствия компетентной системы управления и контроля за состоя­нием дел в отдельных отраслях.

Объединение разнопрофильных отраслей в одном ведомстве до неузнаваемости затушевывает профиль конкретной отрасли, специфику производства и кадрового обеспечения, полностью игнорирует их важные особенности. Такие министерства фактически становятся дополнительным звеном управления, снижающим сроки и оперативность принятия решений, приводят к подмене базовой схемы госуправления, где правительство на высшем уровне отвечает за социально-экономическое развитие страны в целом, а отраслевые минис­терства и ведомства на втором уровне обеспечивают прогресс в курируемых сферах на основе специализированных ­технологий и профессионализма кадров.

Огромные квазигосударственные конгломераты фактически являются надстройками над цент­ральными органами управления страны и, с одной стороны, снижают ответственность и самостоя­тельность последних, а с другой – намного увеличивают расходы бюджетных средств.

Отрасли, вошедшие в многопрофильные министерства в качестве комитетов или управлений, как правило, отодвигаются на ниж­ний третий или даже четвертый уровень управления и становятся исполнителями поручений с большими обязанностями, но без особых прав. Руководители таких комитетов и управлений автоматически теряют полномочия по увольнению и приему на работу директоров подведомственных им учреж­дений и предприятий, а также возможность постановки актуальных вопросов отрасли непосредственно перед министрами.

Все это приводит к депрофес­сионализации отраслей, подчиненных министерствам-монстрам. Возникают кадровые проблемы по мере переброски специалистов из одного ведомства в другое. Фактически круг отбираемых на руководящие должности кандидатур состоял из узкого числа лиц и долго не подвергался особым изменениям. Создание конкурентной среды и выборность были сведены на нет. Профессионализм и опыт работы при этом совершенно не принимались во внимание.

Перемещение кадров как по горизонтали, так и по вертикали осуществлялось без ограничений. Поэтому, например, руководитель нефтегазовой отрасли получал назначение на должность министра сельского хозяйства, а министр здравоохранения становился управляющим центральным банком. И каждый раз это сопровож­далось созданием своей команды на новом месте.

Поразительным во всем этом деле было и то, что свои команды создавали начальники от мала до велика. Они также умудрялись держать в штате не только советников, но и пресс-секретарей – говорящие головы, спасающие их, особенно малограмотных, от интервью и принципиальных разговоров с представителями прессы и народа, тратя на это огромные суммы.

Более всех от кризиса и многократных управленческих реформ пострадали сельское, водное, лес­ное и рыбное хозяйства. Работники АПК помнят, что в аграрном секторе экономики ко времени обретения страной независимости действовали около 10 отраслей и производств. Они управлялись относительно самостоятельно и в совокупном виде обеспечивали около 40% ВВП республики. Однако в ­1992-м часть их была ликвидирована без правопреемников, остальные потеряли министерский статус, а вместе с этим самостоятельность, специализацию, функции, престиж, права и кадры.

Все это вкупе с последствиями расформирования колхозов и сельхозов, других предприя­тий и учреждений привело к росту безработицы на селе, оттоку молодежи в города, сокращению доли аграрный сферы в ВВП страны до 4%.

Реформы управленческих структур проникли и во второй эшелон руководящих органов. Например, Комитету лесного хозяйства позже прибавили охотничье, а потом и рыбное хозяйство.

Сейчас он находится в ведении Министерства экологии, геологии и природных ресурсов, которое нацелено на необъятное – управление экологией, имеющей всеобщий и надотрас­левой характер, и несколькими отраслями, не имею­щими никакого отношения друг к другу ни по производственным процессам, ни по услугам.

Как может работать комитет в названных условиях, усиливае­мых разбросом лесов по всей территории республики, неразвитой инфраструктурой, слабой экономикой, не очень высокой правовой культурой и низким управленчес­ким статусом?

В значительной степени устойчивому развитию лесов и лесного хозяйства препятствует и то, что управление ими разделено между областными акиматами и Комитетом лесного хозяйства и животного мира примерно в соотношении 80% на 20% по количеству местных учреждений и площадям лесного фонда соответственно. В такой обстановке внедрение в отрасль достижений научно-технического прогресса остается несбыточной мечтой.

В большинстве стран мира устойчивое развитие лесного хозяйства обуславливается Лесным кодексом, Единой национальной лесной политикой и Стратегией развития отрасли на длительный период, утверждаемыми Президентом или Правительством страны. Из их числа у нас действует только Лесной кодекс. Но в его содержании превалируют положения по вопросам лесопользования, тогда как нужны условия по охране, защите, уходу, воспроизводству. В этом плане мы не должны следовать положениям, действующим в России, так как в ней лесов очень много.

Кстати, еще в 2009 году нами был подготовлен проект Единой национальной лесной политики, который, к сожалению, Комитет лесного хозяйства не смог провести через бюрократические препоны вышестоящих органов.

Лесному хозяйству не везло и в отношении Стратегического плана развития. Предложенная профильным комитетом программа «Леса Казахстана» Правительством страны была утверждена лишь в 2004-м и всего на 3 года, тогда как для того, чтобы вырастить посадочный материал, лесоводам нужно иногда 4 года.

Впрочем, через год ее успешно заменили такими же трехлетними программами «Жасыл ел» и «Жасыл даму», действовавшими в течение 2005–2014 годов. Руководство ими, как ни странно, под видом привлечения в это дело молодежи, поручалось Минис­терству образования и науки РК, а не специализированному органу. Поэтому о результатах остается только гадать.

Вынуждены также констатировать, что за все предыдущие 30 лет на уровне Правительства не был обсужден ни один из актуальных вопросов лесного хозяйства с привлечением специалистов и ученых. Постановления, принятые в рабочем порядке, конечно, выходили. Но и они, как правило, носили разновекторный характер.

Часть из них, касающаяся запрета рубок в хвойных и саксауловых лесах, вывоза древесины за рубеж, была принята не сразу и под давлением СМИ, но принесла большую пользу. Другие – в виде ликвидации не менее 100 цехов по производству предметов народного потребления, передачи 120 лесных учреждений с лесами в коммунальную собственность, объединения самостоятельных 11 лесных учреждений Семипалатинской и двух таких же низовых структур Павлодарской области в громоздкие резерваты площадью соответственно 650 и 250 тыс. га не могут оцениваться положительно. В результате общее количество работников леса сократилось с 30 тыс. до 14 тыс. человек.

В европейских странах, например, в Польше и Турции, имеющих примерно такие же лесные площади, как наши, средний размер одного лесного учреждения находится в пределах 18–24 тыс. га, а общее число низовых структур составляет порядка 420–450 шт. У нас же их количество не превышает 150 единиц. Площади некоторых из них доходят до 1 млн га, а охраняемых одним лесником участков – до 40 тыс. га.

В настоящее время значительно устарели и действующие технологии создания лесных насаждений. До сих пор древесина из наших лесов продолжает отпускаться за бесценок, вызывая нездоровый интерес со стороны предпринимателей. Средняя плата за 1 куб. м древесины на корню, перечисляемая в бюджеты областей и республики, сейчас не превышает 850 тенге. Следовательно, при заготовке в стране древесины в 1 млн куб. м в год названные бюджеты получают лишь 850 млн тенге, тогда как расходы государства на лесное хозяйство составляют порядка 25–28 млрд в год.

Между тем один кубический метр отпущенной из леса древесины после валки и распиловки в виде бревен и пиломатериалов на рынке может принести доход соответственно порядка 25 тыс. и 40 тыс. тенге. При этом удельный вес платы за него (850 тенге) в цене пиловочника будет менее 3,4%, а в цене пиломатериалов – 2,1%. В зарубежных странах доля платы за лес на корню в рыночных ценах этих категорий древесных материалов доходит до 60–40%.

Это говорит о необходимости неотложного решения проблемы совершенствования системы ­действующих ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, где одним из важных составляющих будет дифференциальный доход, образующийся за счет разности в продуктивности и размещений лесов. Но такая методика до сих пор не может пробить себе дорогу.

Кроме того, многих руководителей лесных учреждений и специалистов, десятилетиями занимающихся выращиванием лесов, смущает ряд действующих сейчас положений, ограничивающих их права в отношении созревшей части лесов. Ее, по нашим правилам, сейчас должны разрабатывать сторонние арендаторы, не имеющие никакого отношения к лесу, и получать сверхприбыли за счет труда работников лесной сферы при одновременном лишении этой отрасли значительного вклада в ВВП страны. Это равносильно тому, что у земледельцев отбирается созревший урожай в пользу того, кто его не выращивал.

Поэтому проблемы обеспечения сохранности лесов и их расширенного воспроизводства не являются такими простыми, как это представляют себе некоторые чиновники из ряда вышестоящих органов управления.

Справедливости ради следует напомнить, что борьба с лес­ным пожаром в Костанайской области находилась на личном контроле Президента Касым-Жомарта Токаева.

В прошлом пожары такого и даже намного большего масштаба происходили во многих лесных регионах страны. Но они в большинстве случаев воспринимались как малозаметные и привычные негативные явления. Один из них, например, в ленточных борах был такой силы, что два работника леса, участвовавшие в его тушении, не смогли выбраться из окружавшего их пожара и сгорели заживо. Однако в те времена такие трагические события старались особо не оглашать. Также не прак­тиковали тогда выдачу семьям погибших материальной помощи или награждение посмертно.

Подобные меры впервые в лес­ной сфере были применены полтора года назад в отношении двух егерей (погибшего и пострадавшего), пытавшихся задержать браконье­ров. Но до этого все тридцать с лишним лет ни один из работников лесного хозяйства не был удостоен правительственных наград, хотя людей, заслуживающих и любящих свое дело, в отрасли очень много. У нас нет сомнений и в том, что с пожаром в Костанайской области наравне с военными и работниками ЧС героически сражались и местные работники лесного хозяйства. Но, как и прежде, поощрения прошли мимо них.

Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о том, что существующая иерархия управления некоторыми сферами не безупречна как с точки зрения специализации отраслей, так и подбора кадров на руководящие должности. Тем не менее эти весьма ощутимые для экономики проблемы до сих пор не находят достаточного научного анализа и освещения.